Una política de Estado para restablecer la justicia, reconstruir la confianza y reactivar la inversión
Restitución de la propiedad privada en Venezuela | Por José Rangel Barón

Nota editorial y contexto del foro

Este trabajo fue presentado en el foro «Restitución de la propiedad privada en Venezuela», organizado por el Interamerican Institute for Democracy y la Asociación Víctimas de Expropiaciones. El autor agradece a ambas instituciones esta importante iniciativa.

Programa: keynote speaker, Guillermo Bello Vicentini; expositores, Beatrice Rangel, Paciano Padrón, José Rangel Barón, Omar González, Armando Armas y María Teresa Morín; conclusiones, Carlos Sánchez Berzaín; moderador, Francisco Endara Daza.

Resumen

Venezuela no recuperará la inversión con una simple promesa de que no habrá nuevas expropiaciones. Debe resolver el gran pasivo histórico del despojo mediante verdad registral, restitución preferente, indemnización efectiva, protección del tercero de buena fe y justicia independiente, sin impunidad. Este artículo propone un Sistema Nacional de Restitución y Reparación Patrimonial, con rango de ley orgánica o especial, autonomía funcional y control judicial, capaz de clasificar los reclamos, preservar la prueba, devolver los bienes cuando sea posible e indemnizar cuando no lo sea. La propuesta incorpora la protección de los derechos laborales, el tratamiento diferenciado de los terceros de buena fe y la recuperación transparente del patrimonio público. No plantea retaliación ni privatización improvisada, sino la reconstrucción del Estado de derecho como condición de la ciudadanía, la productividad y la confianza nacional e internacional.

Introducción: restituir la propiedad es restituir la ciudadanía

Durante más de dos décadas, la expropiación, la ocupación arbitraria por vía ejecutiva, la intervención, la confiscación de hecho, la revocación forzosa de concesiones, la regulación confiscatoria y la tolerancia de invasiones dejaron de operar como instrumentos excepcionales de utilidad pública y se convirtieron, en numerosos casos, en mecanismos de control político y económico. El resultado fue doblemente negativo: se lesionó a legítimos propietarios, trabajadores y acreedores, y se destruyó capacidad productiva que proveía alimentos, acero, petróleo, vivienda, comunicaciones y servicios.

Desde esta tribuna propongo la creación de un Sistema Nacional de Restitución y Reparación Patrimonial, con rango de ley orgánica o especial, autonomía funcional e independencia. Su misión sería clasificar los reclamos, preservar la prueba, devolver el bien cuando resulte posible, indemnizar cuando no lo sea, proteger los derechos laborales y a los terceros adquirentes de buena fe, y someter cada decisión a revisión judicial.

La propiedad no es un privilegio concedido por el poder del Estado: es una prolongación de la libertad humana. En ella se depositan años de trabajo, ahorro, riesgo, creatividad, dedicación y responsabilidad familiar. Cuando un gobierno confisca arbitrariamente una finca, una fábrica, una vivienda o una empresa, no toma únicamente un activo: se apropia de una parte de la vida de sus legítimos titulares y destruye empleos, conocimiento y futuro.

Hablar de restitución no significa mirar al pasado con resentimiento, sino decidir si Venezuela podrá tener futuro. Sin propiedad protegida no hay ahorro; sin ahorro no hay inversión; sin inversión no hay productividad; y sin productividad no hay salarios dignos ni República estable.

1. Una precisión histórica indispensable

Venezuela conoció anteriormente nacionalizaciones y reversiones de concesiones. La nacionalización petrolera de 1975-1976, cualquiera que sea hoy su valoración política, se ejecutó dentro de un marco legislativo y contractual, con compensaciones negociadas. Esa experiencia no puede equipararse automáticamente con la ola posterior de ocupaciones y expropiaciones ejecutadas sin sentencia firme, sin pago oportuno del justo precio o mediante coacción regulatoria.

El quiebre institucional comenzó con la concentración progresiva del poder desde 1999 y se aceleró con las leyes habilitantes, la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario de 2001, los controles cambiarios y de precios, y la subordinación de los contrapesos. Desde 2005 se hizo visible una política sistemática contra la propiedad; entre 2007 y 2012 alcanzó su mayor expansión sobre los sectores petrolero, eléctrico, de telecomunicaciones, siderúrgico, cementero, bancario, comercial, agroindustrial, agrario y de la construcción. Bajo la administración de Nicolás Maduro continuaron las ocupaciones, intervenciones, controles, adjudicaciones opacas y afectaciones de hecho.

No toda actuación estatal fue jurídicamente idéntica. Hubo expropiaciones formales, nacionalizaciones negociadas, rescates agrarios, ocupaciones temporales que se hicieron permanentes, incautaciones penales sin debido proceso, adquisiciones forzadas, impagos contractuales y confiscaciones de hecho. Distinguir estas figuras será esencial para reparar con justicia cada caso.

2. La Constitución fue clara; el poder la desconoció

La Constitución de 1999 no abolió la propiedad privada. Su artículo 115 garantiza el uso, goce, disfrute y disposición de los bienes, y sólo permite la expropiación por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización. El artículo 116 prohíbe las confiscaciones, salvo las excepciones constitucionales y siempre mediante sentencia firme. El artículo 112 protege la libertad económica; los artículos 26 y 49 garantizan la tutela judicial efectiva y el debido proceso; y el artículo 140 establece la responsabilidad patrimonial del Estado.

La Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social de 2002 reproduce esa ecuación: causa pública comprobable, procedimiento legal, sentencia firme y justa indemnización oportuna. Cuando falta cualquiera de esos elementos, no estamos ante una expropiación constitucionalmente perfeccionada, sino ante una privación ilegítima que genera el deber de restitución o reparación.

En el plano internacional, el artículo 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos reconoce el derecho de toda persona a la propiedad y prohíbe su privación arbitraria. El artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos protege el uso y goce de los bienes y exige utilidad pública o interés social, legalidad e indemnización justa. La propiedad cumple, además, una función social: exige uso responsable, respeto ambiental y tributación. Esa función social, sin embargo, nunca autoriza la arbitrariedad estatal.

3. Del acto de autoridad al sistema de dominación

El daño no provino de una sola ley ni de un solo decreto. Se construyó mediante una arquitectura de poder:

• Concentración del Ejecutivo y uso reiterado de leyes habilitantes y decretos de emergencia.
• Subordinación de tribunales, Fiscalía, Contraloría y registros, que volvió ilusorio el amparo del propietario.
• Ocupación material previa al juicio y al pago, acompañada de la consigna política «exprópiese».
• Controles de cambio y de precios, multas, cierres e impagos que vaciaron económicamente empresas sin transferir formalmente el título.
• Promoción o tolerancia de invasiones urbanas y rurales, con el consiguiente debilitamiento del catastro y la seguridad registral.
• Opacidad en la administración posterior y en la cesión de activos públicos, concesiones y derechos a operadores vinculados al poder o a gobiernos extranjeros.

La expropiación se convirtió así en un mensaje disciplinario: quien producía dependía del permiso político; quien discrepaba podía perder su empresa; y quien invadía podía ser utilizado como instrumento de movilización y control. El sistema lesionó tanto a grandes compañías como a pequeños comerciantes, agricultores, ahorristas, propietarios de viviendas y trabajadores.

4. Casos y cifras que describen el daño

Las cifras deben tratarse con rigor, porque los registros públicos son incompletos y las organizaciones utilizan categorías diferentes. Aun con esa cautela, la evidencia disponible revela una transformación masiva del aparato productivo:

• Transparencia Venezuela identificó en 2018 un universo de 576 empresas estatales; al menos 441 habían sido creadas o adquiridas durante los gobiernos de Hugo Chávez y Nicolás Maduro mediante expropiaciones, confiscaciones, nacionalizaciones o reestatizaciones. De 160 empresas examinadas en sectores esenciales, 74,4 % acumulaba denuncias públicas de corrupción o malas prácticas.
• En SIDOR, reestatizada en 2008, la producción de acero líquido cayó de más de cuatro millones de toneladas en 2007 a cerca de 0,3 millones en 2016: una contracción superior al 90 % frente a su máximo previo. El daño se transmitió a la construcción, el petróleo, la metalmecánica, los envases y la manufactura.
• Agroisleña, expropiada en 2010 y convertida en Agropatria, articulaba financiamiento, semillas, fertilizantes, agroquímicos y asistencia para los productores. En el caso Agroinsumos Ibero-Americanos y otros contra Venezuela, un tribunal arbitral decidió a favor de los inversionistas; fuentes públicas sobre el laudo sitúan la condena en aproximadamente USD 1.647 millones.
• En el sector petrolero, el tribunal del CIADI concluyó que Venezuela expropió ilícitamente inversiones de ConocoPhillips y otorgó en 2019 una indemnización superior a USD 8.000 millones, posteriormente sometida a decisiones de rectificación y procedimientos de ejecución.
• Crystallex obtuvo un laudo cercano a USD 1.200 millones por la expropiación del proyecto aurífero Las Cristinas. Su ejecución contra activos vinculados con PDVSA contribuyó a colocar a CITGO bajo riesgo judicial: evidencia de que una expropiación interna mal ejecutada puede comprometer patrimonio externo de la República.
• En 2024, un tribunal del CIADI concedió a Smurfit una reparación aproximada de USD 469 millones por la toma de sus activos. Los laudos no son una abstracción: representan deuda pública, intereses, costos legales y activos nacionales expuestos a embargo.

Organizaciones agrarias y de defensa de la propiedad estiman en varios millones las hectáreas afectadas por rescates, ocupaciones y expropiaciones. Más importante que repetir una cifra única es reconocer el resultado verificable: tierras, plantas y redes de distribución productivas quedaron subutilizadas o improductivas, mientras aumentaba la dependencia de las importaciones.

5. El costo económico y humano

La destrucción de la propiedad creó un impuesto invisible sobre cada decisión económica: el riesgo de que el contrato, el título o la sentencia no tuvieran valor. Ese riesgo eleva el costo del capital, reduce los plazos de inversión, fomenta la fuga de talento y premia las operaciones informales o políticamente conectadas.

El Banco Mundial ha destacado que mejores derechos sobre la tierra fortalecen las decisiones de inversión y que la eficiencia judicial resulta determinante para el desarrollo. Venezuela ofrece la demostración inversa: la inversión extranjera en proyectos nuevos prácticamente desapareció durante largos períodos; el crédito privado se contrajo; constructores no cobraron obras ejecutadas; productores dejaron de reinvertir; y millones de venezolanos convirtieron sus ahorros en emigración.

Existe también un daño laboral. Confiscar una empresa productiva es confiscar una comunidad de trabajo. La restitución deberá reconocer salarios, prestaciones, pensiones, proveedores y conocimiento técnico, no sólo acciones y terrenos.

6. Restituir no es devolver ciegamente: es impartir justicia

La restitución debe partir de una regla clara: devolver el mismo bien a su legítimo titular será la primera opción; cuando ello resulte material o jurídicamente imposible, procederá la entrega de un bien equivalente o una indemnización integral. Toda decisión deberá respetar el debido proceso.

No se propone sustituir una arbitrariedad por otra. Algunos bienes fueron transferidos varias veces; pueden existir mejoras, trabajadores, comunidades asentadas, acreedores o compradores que actuaron de buena fe. También habrá reclamaciones fraudulentas y títulos forjados. Venezuela necesita, por ello, un sistema probatorio serio, auditable y sometido a revisión judicial.

7. Propuesta: Sistema Nacional de Restitución y Reparación Patrimonial

1. Comisión Nacional independiente. Creación por ley de una Comisión de Restitución y Reparación Patrimonial, con autonomía funcional y presupuestaria, integrada mediante concurso público por juristas, economistas, ingenieros, especialistas registrales, representantes de las víctimas y expertos internacionales. Sus miembros deberán declarar su patrimonio, conflictos de interés y beneficiarios finales.
2. Censo único y verdad registral. Apertura, durante doce meses, de un Registro Nacional de Bienes Afectados. Cada expediente digital reunirá el título, la cadena registral, el decreto o acto de ocupación, inventarios, avalúos, deudas, situación laboral, uso actual y posibles terceros. Se cruzarán registros mercantiles, inmobiliarios, agrarios, mineros y petroleros, así como archivos de contrataciones.
3. Preservación inmediata. Prohibición temporal de vender, hipotecar, desmantelar o transferir activos reclamados, sin paralizar operaciones productivas. Administradores fiduciarios podrán conservar empresas estratégicas mientras se decide el fondo.
4. Clasificación jurídica. Cada caso se ubicará en una categoría: A) confiscación u ocupación sin título; B) expropiación formal sin pago oportuno o suficiente; C) nacionalización o adquisición con controversia contractual; D) rescate agrario; E) regulación o impago con efecto expropiatorio; F) enajenación irregular de bienes públicos; o G) afectación penal vinculada con corrupción o delito. No existe una solución idéntica para categorías distintas.
5. Restitución preferente. Si el bien existe, está bajo control estatal y no hay un impedimento superior probado, se devolverá con inventario, saneamiento registral y plan de reactivación. La improductividad causada por el ocupante estatal no puede convertirse en argumento para negar la devolución.
6. Reparación integral. Cuando la devolución resulte imposible, la compensación considerará el valor de mercado en el momento jurídicamente pertinente, el daño emergente, las mejoras, la pérdida demostrable, los intereses y los pagos ya recibidos, evitando duplicidades. Podrá combinar efectivo, bonos de restitución negociables, créditos fiscales, participación en activos equivalentes o acuerdos de inversión.
7. Terceros de buena fe y función social. El ocupante o comprador de buena fe tendrá audiencia y remedios proporcionales. Las familias vulnerables no deberán ser desalojadas sumariamente; el Estado tendrá que ofrecer una solución habitacional. Los adquirentes vinculados, testaferros o beneficiarios de información privilegiada no recibirán igual protección.
8. Justicia especializada e independiente. Creación de salas patrimoniales temporales con jueces seleccionados por mérito, audiencias públicas, plazos estrictos, decisiones motivadas y recursos ante una jurisdicción independiente. La Comisión investigará y propondrá; el juez decidirá las controversias.
9. Fondo de Restitución y Recuperación. Será financiado con activos recuperados de la corrupción, privatizaciones transparentes, dividendos de empresas saneadas, cooperación multilateral y una partida fiscal plurianual. Ninguna reparación deberá financiarse con emisión monetaria inflacionaria.
10. Protección laboral y reactivación. Todo acuerdo incluirá una auditoría de pasivos laborales, continuidad razonable del empleo, recapacitación, seguridad industrial y metas de inversión. Restituir una planta sin capital de trabajo, energía o gerencia sólo devuelve una ruina.

8. Tratamiento de los activos públicos y los sectores estratégicos

La defensa de la propiedad privada debe ir acompañada por la defensa del patrimonio público. Los recursos del subsuelo, los hidrocarburos y determinados activos estratégicos están sometidos a un régimen constitucional especial. Restituir el Estado de derecho no significa regalar recursos nacionales ni convalidar contratos opacos.

Toda concesión, asociación, garantía, venta o cesión otorgada sin competencia, licitación, control legislativo o contraprestación adecuada deberá ser auditada. Sin embargo, la revisión no puede convertirse en una anulación indiscriminada: debe distinguir entre corrupción, nulidad, incumplimiento y contrato legítimo, con derecho a la defensa y arbitraje cuando corresponda.

Para los sectores petrolero, gasífero, minero, de aluminio, hierro, acero y electricidad propongo libros abiertos, publicación de beneficiarios finales, licitaciones competitivas, reglas ambientales, supervisión parlamentaria y contratos estables. La República debe recuperar el control legal de su patrimonio y, simultáneamente, abrir espacios transparentes al capital, la tecnología y la gerencia privados.

9. Garantías para el inversionista nacional y extranjero

La restitución resolverá el pasado; un nuevo pacto institucional deberá proteger el futuro:

• Reafirmar legalmente la prohibición de confiscación y la exigencia de sentencia firme, causa pública verificable y pago previo u oportuno de justa indemnización.
• Garantizar independencia judicial, concursos para jueces, ejecución efectiva de sentencias y responsabilidad personal por desacato.
• Reformar integralmente registros y catastros mediante interoperabilidad digital, trazabilidad de cambios y acceso público con protección de datos.
• Derogar o revisar las normas que permitan ocupaciones administrativas indefinidas, controles confiscatorios y discrecionalidad sin recurso efectivo.
• Adoptar una nueva generación de tratados de inversión equilibrados, retornar a mecanismos confiables de arbitraje internacional y cumplir los laudos.
• Asegurar estabilidad tributaria y regulatoria, libre convertibilidad conforme a reglas prudenciales, repatriación de capitales y contratación pública competitiva.
• Establecer un régimen de integridad: declaración del beneficiario final, prevención del lavado de activos, sanción del soborno y exclusión de empresas vinculadas con corrupción comprobada.

El mejor incentivo no es una exoneración temporal. Es que un contrato valga, que un título sea oponible y que una sentencia se cumpla.

10. Hoja de ruta

Primeros 100 días

• Dictar medidas de preservación documental y patrimonial; levantar un inventario preliminar y prohibir nuevas transferencias opacas.
• Presentar el proyecto de Ley Orgánica de Restitución y Reparación Patrimonial y abrir una consulta pública nacional e internacional.
• Auditar registros, empresas estatales, concesiones y litigios arbitrales; publicar una base inicial de casos.
• Crear una unidad de emergencia para instalaciones con riesgo ambiental, industrial o de pérdida de activos.

Primer año

• Instalar la Comisión, abrir el censo, seleccionar jueces especializados y poner en marcha un programa de mediación.
• Resolver prioritariamente los casos claros de ocupación sin título y devolver inmuebles o empresas todavía identificables.
• Celebrar acuerdos marco con acreedores e inversionistas para reactivar activos, no sólo liquidarlos.

Dos a cinco años

• Decidir por lotes los casos comparables, ejecutar pagos plurianuales sostenibles y cerrar progresivamente el pasivo arbitral.
• Realizar privatizaciones o alianzas competitivas cuando corresponda, con valoración independiente y participación ciudadana.
• Implantar un sistema registral y catastral nacional interoperable, acompañado de una evaluación pública anual con indicadores de restitución, producción, empleo e inversión.

11. Conclusiones

Primera. La propiedad privada es un derecho humano y una institución económica esencial. Su protección debe abarcar al pequeño propietario, al productor, al empresario, al trabajador, al acreedor y a la propia República.

Segunda. La ola de expropiaciones y ocupaciones no fue un conjunto de errores aislados. Formó parte de un proceso de concentración del poder que utilizó la dependencia económica para reducir la libertad política.

Tercera. El fracaso productivo posterior no fue inevitable. Fue consecuencia de sustituir el mérito, la inversión y la responsabilidad por la opacidad, la ideología, la improvisación y la ausencia de controles.

Cuarta. La restitución debe ser individualizada, probatoria y judicial: devolución preferente; compensación integral cuando aquélla no sea posible; protección del tercero de buena fe; responsabilidad de los beneficiarios fraudulentos; y cero impunidad.

Quinta. La reconstrucción exige resolver conjuntamente la propiedad privada, el patrimonio público, la deuda, la justicia, los registros, el trabajo y el ambiente. Ninguna pieza funciona por separado.

Sexta. Para el inversionista, la garantía definitiva no será un discurso ni un decreto, sino una República con separación de poderes, jueces independientes, cuentas públicas y contratos cumplidos.

Venezuela volverá a ser un país de propietarios, productores e inversionistas cuando nadie necesite permiso político para conservar el fruto legítimo de su trabajo. Restituir la propiedad es restituir la ciudadanía; restituir la ciudadanía es comenzar a reconstruir la República.